本文摘要：摘 要基于历史制度主义视角考察职业教育国家制度的建构历程，可以看出职教生长一直是国家制度创新和地方制度创新互动的产物。在一段时期内，职业教育国家制度建构都存在着“地方创新——国家吸纳”的路径依赖，导致制度建构存在站位不高、更替缓慢、局限内部、相对零星等问题。

摘 要基于历史制度主义视角考察职业教育国家制度的建构历程，可以看出职教生长一直是国家制度创新和地方制度创新互动的产物。在一段时期内，职业教育国家制度建构都存在着“地方创新——国家吸纳”的路径依赖，导致制度建构存在站位不高、更替缓慢、局限内部、相对零星等问题。《国家职业教育革新实施方案》的颁布，打破了职业教育国家制度自下而上的建构模式，转变为以国家为制度主体的新模式，可以看作职业教育制度建构的“国家回归”，突出了国家主体责任，体现了国家制度创新，加大了职业教育的制度供应，提高了国家制度能力和国际制度主导能力，协调了教育与社会、国家与地方的制度创新程序，对职业教育国家制度的建构具有深远意义。

关键词：制度建构；路径依赖；关键节点；职业教育一、问题提出《国家职业教育革新实施方案》（以下简称“职教20条”）颁布实施已有一年多的时间，这是我国第一次冠之以“国家”名义的职业教育革新实施方案，“国家”作为关键词泛起了29次。同时文件多次强调要完善国家职业教育制度体系、健全国家职业教育制度框架、建设国家尺度体系等国家制度。

这实际上是一份职业教育国家制度设计的总体方案，可以从国家制度建构的视角去解读文件的内在与重要意义。所谓职业教育的国家制度，“本质上是公共权力的制度摆设，是国家层面针对职业教育所做出的总体制度设计”。近年来，职业教育国家制度的建设程序加速。党中央明确提出要“把制度建设摆到越发突出的位置”，并强调了“制度自信”问题。

在职业教育领域，教育部年度事情要点一连多年提出要“增强国家制度研究”。在这样的配景下，2019年“职教20条”颁布实施，这标志着职业教育国家制度的建设进入了快车道，同时也讲明职业教育国家制度建构的路径、模式发生了基础变化。那么恒久以来我国职业教育国家制度建构的路径是什么？“职教20条”在我国职业教育国家制度建构中的职位和意义是什么？对以后国家制度建构有什么样的影响？本文实验基于历史制度主义视角，分析革新开放以来职业教育国家制度建构的模式变迁，为更好地明白“职教20条”的制度建构意义、不停完善职业教育国家制度提供启示。

二、职业教育国家制度建构的模式变迁解释制度变迁是历史制度主义最为关注的问题。“历史制度主义更关注行动者的长时段演化及其结果”，强调在一个较长的历史时间段内关注制度的变迁与演化，分析制度的形成及其运作轨迹。我国职业教育在革新开放后已经走过了40多年的历程，国家制度建构的模式也履历了一定的变迁，凭据制度制定主体差异，可以将这一时期分为两个阶段。

第一个阶段是1978年到1999年，这个阶段是以国家为主体，举行开端的国家制度建构时期。这一阶段的中央政府在全面恢复职业教育生长、建设职业教育体系、明确职业教育职位等方面举行了开端的制度建构，奠基了职业教育国家制度的基准。

如1978年国务院批转教育部《关于办妥“七二一”大学的几点意见》，明确划定“七二一”大学的任务是为本单元、本系统造就相当于大专水平的技术人才。1980年，原国家教委批准建设了13所职业大学。1985年，《中共中央关于教育体制革新的决议》首次提出：“努力生长高等职业技术院校…… 逐步建设起一个从低级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互相同的职业技术教育体系”。

1991年，《国务院关于鼎力大举生长职业技术教育的决议》提出，“开端建设起有中国特色的，从低级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互相同、协调生长的职业技术教育体系的基本框架”。1996年，全国人大通过《中华人民共和国职业教育法》，明确了职业教育的执法职位。这些涉及到职业教育的重大制度出台基本上是顶层设计的效果，反映了这一时期中央政府在制度建构层面的主动性。

但这一阶段，职业教育只是作为普通教育的一种增补性教育存在，国家制度构建存在较多空缺，国家在职业教育制度领域的主动性远远弱于普通教育。第二个阶段是1999年到2019年，这一阶段国家制度的建构主要是“地方创新——国家吸纳”的模式。

1999年之后，随着职业教育的规模扩张，省、市、县举行的职业学校规模大大凌驾国家或行业举行的职业学校规模，职业教育治理主体发生了庞大厘革。治理主体的厘革使得地方成为职业教育制度构建的主体，地方制度创新大大凌驾国家的制度创新。据统计，当前共有29个省市、自治区颁布了职业教育地方性法例，地方立法极其繁荣。

在这一配景下，吸纳地方制度创新，总结地方制度履历进一步上升为国家制度成为这一阶段国家制度建构的最佳选择，主要体现为事后吸纳、事前授权（有目的吸纳）以及重复吸纳等差别方式。一是事后吸纳。这种方式是某个地方率先创新或构建新制度，其制度内容不停为其他地方所效仿、学习，形成制度扩散后，由国家“事后追认”，认可其制度革新的正当性，并最终吸纳其制度内在形成国家制度。比力典型的例子有职业教育校企互助制度。

校企互助的最初提倡者是中央政府，1980年，中共中央《关于转发全国劳动就业集会文件的通知》提出，“提倡省市自治区经济治理部门和企业向学校投资、出专业教员、提供实习园地”。但这些划定大多属于提倡、探索的原则性条文意见，同时散见于各个政策条文之中，尚不具备制度意义，也未形成专门的校企互助制度。

直到2009年，宁波市政府颁布《宁波市职业教育校企互助促进条例》，详细划定了职业教育校企互助的价值、内容、详细操作等条款，才使得校企互助具备了制度要素。在宁波之后，河南、山东等省因地制宜相继出台本区域内的校企互助制度，在地方制度逐步成熟完善的基础上，国家吸纳各地校企互助制度文本内容，形成了国家层面的《职业学校校企互助促进措施》，进一步确立了校企互助国家制度。

再好比职教团体制度建设。上世纪90年月起，我国各地的职教团体建设如火如荼。陪同着实践探索的不停深入，教育制度的探索也随之展开。

在团体化办学实践较早的山东、江苏、河南等地方政府开展了团体化办学制度的建设。2005年，山东省出台了《关于组建省级职业教育团体的意见》，为职业教育团体的组建及规模化生长提供了制度依据。该省各级行政部门还建设了职教团体事情联席集会制度。

河南省政府2011年印发《关于进一步推进职业教育团体化办学的若干意见》和《河南省职业教育团体治理措施（试行）》，对职教团体的治理体制、运行机制、组建审批等方面做出了制度划定。在广泛借鉴和吸纳地方制度的基础上，2015年教育部印发《关于深入推进职业教育团体化办学的意见》，对团体化办学的到场主体、组织形式、治理结构、运行机制等提出了要求，开端构建了国家职教团体制度。二是事前吸纳。

这种方式是国家设定目的或基本偏向，通过试点或试验区的方式由各个地方举行差别偏向的制度创新，形成制度增量，进而形成国家制度。简而言之，即国家授权地方举行制度创新。在制度创新较为成熟时国家举行选择性的制度吸纳，从而形成国家制度。

如自2005年起，教育部先后与天津、河南、四川、三峡库区等地市共开国家职业教育革新试验区。各试验区围绕差别重点，如现代职业教育体系建设、现代学徒制、团体化办学等举行了革新创新与制度构建。一些试验区在制度建设上着力，如陕西为贯彻落实《国家教育体制革新试点项目职业教育团体化办学试点方案》，制定《陕西省职业教育团体化办学的实施意见》，完善职教团体功效作用和内部治理制度。

这些制度创新最终汇聚成《现代职业教育体系建设计划（2014—2020年）》等国家制度文件，形成了一系列国家制度。三是连续吸纳。国家对地方制度创新多数不接纳一次性吸纳的方法，而是出现连续吸纳的特点。如中职学校免学费制度。

广东顺德地域从2006年开始推行“零学费入学，零距离上岗”的“双零”人才造就模式，学校招收欠蓬勃地域的初中结业生，通过“工学联合、半工半读”的方式实现中职学费减免。此制度经广东省推广后，上海、辽宁等地相继实行贫困中职学生学费减免政策。2009年，财政部、国家生长革新委等部门公布《关于中等职业学校农村家庭经济难题学生和涉农专业学生免学费的意见》，对中职学生中的经济难题和涉农学生举行学费减免。之后，陕西、宁夏等地在国家政策基础上进一步扩大中职学校免学费政策规模，如宁夏印发《关于扩大中等职业教育免学费政策规模进一步完善国家助学金制度意见的通知》，对所有中等职业学校学生给予免学费资助。

2014年，国家再次吸纳地方制度，进一步扩大中职免学费规模，推广到中职全日制学生，实现中职学校全面免费。从面向贫困生免费到全面免费，国家制度的形成履历了连续吸纳地方制度的历程。三、职业教育国家制度建构的路径依赖历史制度主义认为，制度在建构及形成历程中，存在着一定的牢固选择，这种选择在一定时期内连续存在并影响后续制度的选择，这就是路径依赖。

简朴地说，路径依赖是一种制度的自我强化机制。在职业教育国家制度建构的生长历程中，有国家自主创新的制度，但也存在“地方创新——国家吸纳”的路径依赖，体现为国家不停的强化自下而上的革新，在构建制度时，很自然地将地方创新、地方制度作为制度建构的母本，并通过试点、项目化运作不停强化吸纳地方创新的手段，同时在看法上强化下层革新的重要性，使得“地方创新——国家吸纳”成为职业教育国家制度建构的主要路径。（一）路径依赖的体现。

一是以地方制度作为母本。国家大量吸纳地方制度，主要有大要参照、少量吸收以及调整优化三种形式。一是大要参照。

国家制度通过大要参照地方制度内容举行制度建构。如国家《职业学校校企互助促进措施》从校企互助的界说、明确职业院校权利与义务、勉励和强化企业社会责任等多个方面大要参照了《宁波市职业教育校企互助促进条例》。这种参照体现在在校企互助界说上的一致、在多数详细条文上的重复、在体例上的复制等；二是少量吸收。一些详细微小的地方制度创新，不足以解决全盘性的问题，国家会选择少量吸收部门内容作为国家制度的体现。

如政府购置服务、第三方委托评价等举措，国家在职业教育产教融合制度、民办职业教育制度中举行了一定的吸收；三是调整优化。国家对各地制度创新的内容举行一定的调整优化，形成国家制度。如2019年宣布的《职业教育法》的修订草案中，参考山东、河北等地的职业教育条例，增加了“执法责任”一章的内容。同时参考湖南、宁波等省市的职业教育法例中包罗的“校长和教师”等章节，增加了“教师与受教育者”一章，在各地法例的优化调整基础上形成整体的修订草案。

二是国家结构试点或项目。试点与项目化运作是我国职业教育革新的主要手段，也成为制度构建的常见手法，正如德国学者韩博天所说：“中国经常运用一种‘试点’的方法，即允许地方政府凭据当地的实际情况探索解决问题的方法，乐成的地方履历会被吸收到中央的政策中，继而在全国推广”。

从当前我国职业教育生长的实践来看，自2005年起，教育部与天津等都会共建了12个国家职业教育革新试验区，区域涵盖了我国工具部多个地域。同时职业教育革新从现代职业教育体系革新，到职业教育校企互助、现代学徒制、产教融合、专业群建设等涉及职业教育重大革新内容的制度建构，都市首先举行试点或试验。

同时，恒久以来，职业教育的革新与生长是项目化运作的。在今日的职业教育领域，项目已经成为一个日常用语。

从示范院校到双高计划项目、各种人才工程、人才计划（如万人计划）、各种专项资金、各种团队建设，基地建设等重点革新内容险些都以项目化的方式举行。试点与项目已经成为职教制度构建与完善的重要方式，这使得国家制度的建构较多地依赖地方创新，加剧了国家制度建构的路径依赖。

三是看法上的自我强化。路径依赖的形成经常包罗看法上的自我强化。在恒久的制度建构历程中，自下而上的革新成为制度建构的突破点，如2016年教育部公布的《依法治教实施纲要（2016—2020）》提出：“设立立法革新试点项目，勉励校企互助等教育执法规范尚存空缺的领域先行先试，为全国性教育立法积累履历”。以及学界对“增强对革新试点的总结和提炼，不停将地方成熟做法和有益履历上升为国家制度”的呼吁，使得勉励地方先行先试，提炼地方生长履历形成国家制度的看法成为了制度构建的共识。

（二）路径依赖的逆境。教育厘革是国家制度创新和地方制度创新相联合的产物，两者之间的协同互动配合推动了教育的生长。

“地方创新——国家吸纳”的制度建构模式具有很大的优势，诸如制度供应成本低、制度纠错较为容易、制度供应较为切合地方实际等等，但这种模式实际上是国家将制度供应的责任让渡给了地方，由此也导致了一系列的问题。首先是站位不高，无法解决关键问题。地方的制度供应与创新始终是驻足于地方，是解决地方问题，没有也不行能站在国家的角度、驻足国家定位、解决国家问题。

因此教育部门在试验区建设的时候曾经强调各个试点、试验区“不管负担试点的省级、市级、县级地域还是学校，都要站在解决国家问题、满足国家需求的角度上思考问题”，说明国家意识到了地方试点更容易站在地方层面，因此需要各试点地方提高站位。但地方制度在制度设计时主要驻足于当地，解决的是中观层面甚至微观层面的问题，有些制度关注点较为细微，解决的问题较小。

国家在吸纳这些地方制度创新的历程中，容易陷入地方问题的详细逆境，无法解决国家层面的关键问题。其次是更替缓慢，难以适应情况变化。制度的演变是种种制度及其情况相互作用的历程。

同时制度随着时间推移容易变得守旧并发生惰性。教育制度自己具有变迁缓慢的特点，而我国职业教育制度更替尤为缓慢。正如鲁昕同志所说的，职业教育国家制度尚有许多空缺，国家制度的缺失已经成为制约我们省、市深入推进事情的重要因素。

这是由于恒久以来，国家的制度供应不足，地方碎片化的制度创新又难以上升为国家制度。而且为了保证地方制度的普适性和实效性，由“地方创新”上升到“国家吸纳”需要一定的周期，加上制度自己具有“粘性”，使得制度变迁在当前技术生长迅猛、经济社会变更加速的情况下，显得滞后而缺乏指导性。第三是局限教育内部，无法协调外部制度。地方制度创新较多关注职业教育内部，当前推动职业教育与经济社会生长精密对接的制度未能实时建设和完善，职业教育制度未能与其他领域制度形成互动，是当前制约职业教育的关键问题。

在职业教育内部，校企互助制度，资格框架制度迟迟没有建设，现代学徒制度生长缓慢，涉及职业教育的基本执法《职业教育法》未能获得实时修订。在职业教育外部，就业准入制度、技术人才的劳动待遇保障等教育外部制度未能建设。教育内外部的执法规范缺失严重，这些都是地方制度创新无法涉及和无力协调的。

第四是制度零星，没有形成制度体系。地方的职业教育制度是地方凭据辖区特点构建出来的。各个地域的职业教育生长情况各有差别，各自有其生长的特点以及不足，因此，各地在职业教育制度供应方面，首先会思量自己的情况，构建切合区域生长情况的职业教育制度，例如一些省份主要围绕现代学徒制举行重点制度建设等等。

这些地方制度建设最终都成为国家制度建设的吸纳重点，成为国家制度建设的重要组成部门。但由于地方的偏重点差别，其制度建构有其关注的痛点，也天然存在无法兼顾国家政策的盲点。因此，国家制度吸纳地方制度举行制度建构，始终碰面临部门和整体之间的内在矛盾。

从当前的情况看，国家种种制度之间的关系相对零星，并未形成系统的制度体系，也并未形成连续性的制度供应，这是吸纳碎片化的地方制度上升到国家层面后不行回避的问题。四、职业教育国家制度建构的关键节点“制度在履历了一段长时间的稳定之后，被危机所打断，发生突发性的制度变迁，自此之后制度会再次进入静态平衡期”，这就是制度变迁中的关键节点。关键节点是“历史生长中的某一重要转折点”，是制度或决议发生重大改变的关键时候，是影响历史历程的重要冲突发作点，因此又被称为制度断裂点、冲突发作点、拐点、分水岭事件或关键选择点等等。关键节点实际上是打破制度平衡、改变制度形成历程中路径依赖的重大事件。

以关键节点为焦点，可以上溯制度变迁的动力原因和关键要素，还可以向后探寻制度变迁的影响和走势，其中蕴含着制度变迁的重要纪律，为重大历史制度分析奠基了基础。基于历史制度主义的视角，“职教20条”的颁布组成了职业教育国家制度建构的关键节点。从“职教20条”开始，国家不再是通过吸纳地方的零星创新建设国家制度，不是向地方要履历、等地方创履历、靠地方出履历，而是统筹全局，定位于国家需求，驻足于解决国家全局性的问题，是一种国家主动举行制度供应的模式，讲明了职业教育制度生长中的“国家回归”，是职业教育制度变迁中的一个关键节点。

（一）“职教20条”中的“国家回归”。国家是最强大的制度实体，承载了制度的组织、价值和利益，国家对于制度的形成、重组、干预和支配则具有最强大与最持久的气力。

“职教20条”是国家作为行动者和制度主体建构国家制度的实验，改变了职业教育制度变迁中的路径依赖，体现了国家在职业教育生长与制度构建中的不行替代的特殊作用。一是突出国家主体继承。“职教20条”的颁布实现了国家回归，体现了国家继承。

以国务院名义公布职业教育革新方案，不仅充实体现了国家对生长职业教育事业的高度重视，突出了职业教育革新方案的站位，也充实体现了国家在职业教育革新生长中的主体职位。因此，“职教20条”开篇就提出职业教育“到了下鼎力大举气抓好的时候”。

同时“职教20条”强调完善国家职业教育制度体系，“健全国家职业教育制度框架”，并站在提高国家竞争力的高度看待职业教育生长，提出大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会生长和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。这是站在提高国家竞争力，提高国家技术人才整体质量的全局高度看待职业教育问题，是国家对职业教育制度建构的整体计划，体现了国家继承。

二是体现国家制度创新。“职教20条”不再以地方制度作为母本，而是提出了前所未有的国家制度突破与创新。

“职教20条”明确提出了职业教育是类型教育，在职业教育历史上是前所未有的突破；第一次提出要实施1+Ｘ证书制度， “勉励职业院校学生在获得学历证书的同时，努力取得多类职业技术品级证书”，使职业教育正式走入1+Ｘ证书时代；第一次提出“从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业事情履历并具有高职以上学历的人员中公然招聘，2020年起基本不再从应届结业生中招聘”，这意味着职业学校开启真正的“双师型”师资时代；无论是提出类型教育，还是实施1+Ｘ证书制度、教师招聘制度等，都是前所未有的制度创新，是从国家层面做出的顶层设计。三是加大国家制度供应。“职教20”条不再以地方作为制度创新的主体，而是主动举行制度供应。

“职教20条”提出了建设国家制度框架、完善国家尺度、建设产教融合企业认证、建设国家督导咨询机构等措施，实际上是建设起国家层面的制度体系、尺度体系、产教融合体系、质量尺度与保障体系。四个制度体系的建设，完善了职业教育国家制度的基本面，建设了职业教育与社会工业制度相联合的基础纽带，对引导职业教育办学为国家利益服务，建设职业教育的国家制度体系将起到重大的推行动用。（二）“职教20条”的制度价值。

“职教20条”意味着我国职业教育国家制度建设形成了国家主导制度建构、制度创新的制度供应模式。这种模式将加大国家制度供应的速度与规模，其带来的影响将是庞大而深远的。一是扩大国家制度供应的基本面，提高国家制度能力。

国家的功效本质上是垄断制定具有约束力的政策，即制定一系列的制度。由于国家的这一优势，国家可以成为种种制度最有效的实施和执行者，也应该是最大最有效的制度供应者。

制度是国家能力的焦点。所谓国家制度能力即国家举行制度建设（包罗制度设计）与制度供应的能力，能为国家与社会生长提供稳定的规则体系。因此，国家作为主动的制度供应者与创新者，将极大地提升国家制度能力，加大国家制度供应的规模。我们从“职教20条”的颁布以及颁布之后的配套文件中可以看出这一点。

“职教20条”实际上是职业教育制度建设的顶层设计，文件颁布后，国家陆续出台产教融合企业认定政策、1+Ｘ证书试点、职教招生政策等制度，国家政策出台的频度是前所未有的。这些政策与“职教20条”配合组成了职业教育制度建设的组成部门，极大扩充了职业教育制度的规模。二是扩大全球性制度供应，掌握国际职教领域制度主导权。

恒久以来，我国在职业教育领域是国际职业教育的学习者，是国际职教制度的输入者。然而经由40多年的生长，我国已经发展为最大规模的职业教育大国。作为一个职业教育大国，将乐成的生长理念、生长模式、生长规范外化成为国际社会的原则规范，建设适应以致引领世界职业教育的制度规范，为世界职教增加制度孝敬度，不仅是中国职教走向世界的一定使命，更是职业教育大国义不容辞的责任。在这方面，以国家为主体，凝练具有国家特色的产教融合制度、职业教育扶贫制度、职业教育评估制度等国家制度，可以与中国的职业教育理念、职业教育尺度一起，成为向世界职业教育输出的重点偏向，增加国家在全球性职业教育领域的孝敬度。

三是加速制度更替，推动职业教育与社会生长同步转型。制度是推动教育现代化的关键因素，是推动教育与社会经济生长同步转型的联络点。革新开放40多年来，职业教育的整体生长情况发生了变化，特别是外部的经济社会生长实现了跨越式的转型升级，在此配景下，依靠地方创新的局部革新越来越难以推动职业教育的整体生长，革新的不停深入对国家介入职业教育创新生长的期待越来越显着。

在这个配景下，国家主动举行制度创新将极大推动职业教育与社会生长同步转型。首先，国家可以作为制度供应者建设教育制度的框架、尺度，不停推进教育制度和政策供应与经济社会生长外部相衔接。例如近年来国家力推的国家资历框架制度。国家资历框架不仅是个体成员职业发展的门路，更是相同职业教育与工业的桥梁。

为加速推进国家资历框架建设，“职教20条”驻足国情提出了1+Ｘ证书制度试点、国家学分银行建设等，成为构开国家资历框架的基础工程。国家资历框架的建设，将促进职业教育内外部制度的衔接，为职业教育可连续生长买通门路。

其次，国家可以强力推动关键制度的建设和完善，加速制度的变迁与调整，从而推动教育与市场融合。近期国家联合工业生长变化，适时推出了系列深化产教融合的制度。“职教20条”也要求制定产教融合企业认定制度，强力推动教育与工业界的融合，产教融合制度的构建与完善极大推动了教育链与工业链的衔接，开创社会多元办学的新格式。

四是激励地方创新，推动国家与地方制度同步伐整。国家主导的制度建构与创新不是对地方创新的取代，而是培育、激励地方创新。这是由于国家作为制度供应者，具有营造革新生长情况、维护革新稳定的宏观作用。

随着革新日益深入，地方很难再负担制度建设的全部责任，需要国家加大制度供应，主动负担革新风险与责任，这对于地方创新是一种掩护，也是一种激励。同时，国家主动举行制度创新，可以与地方形成良性的竞争局势，刺激地方快速调整和创新制度，到达国家创新与地方创新并存的局势。“职教20条”颁布实施后，各地纷纷出台地方性职业教育革新实施方案，山东省成为了全国第一个省部共建的职业教育创新生长高地，职业教育领域的制度创新活力获得了前所未有的引发。

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